Optionen für mehr Biodiversität in der Agrarlandschaft

Aktuell findet die Ausgestaltung der Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) für die nächste EU-Förderperiode ab 2023 statt. Ziel ist es, die Biodiversitätsförderung effizienter zu gestalten und eine höhere Akzeptanz bei Landwirt*innen zu gewinnen. Auch das F.R.A.N.Z.-Projekt bringt seine bisher gewonnenen Erkenntnisse in die agrarpolitische Debatte ein. Zu Beginn des Projektes wurden im Rahmen der F.R.A.N.Z.-Studie Hemmnisse für eine Teilnahme an flächengebundenen Biodiversitätsmaßnahmen identifiziert.

 

Karin Reiter vom Thünen-Institut für Ländliche Räume hat nun untersucht, inwieweit der agrarpolitische Förderrahmen Möglichkeiten bietet, die bestehenden Hemmnisse abzubauen und an welchen Stellen Verbesserungen erforderlich sind. Der Bericht „Optionen für mehr Biodiversität in der Agrarlandschaft“ widmet sich schwerpunktmäßig den administrativen Aspekten, wie z. B. der inhaltlichen Ausgestaltung der Förderauflagen oder Kontroll- und Sanktionsmechanismen, da diese das Verhältnis zwischen Landwirt*innen und Verwaltung prägen und somit auch die Akzeptanz von AUKM.

 

Von Svenja Ganteför


Frau Reiter, ein wichtiges Anliegen der Landwirt*innen ist, dass die Wirtschaftlichkeit durch die Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen nicht beeinflusst werden darf. So sollten der Mehraufwand für die Teilnahme an AUKM ausgeglichen werden. Wo besteht diesbezüglich Verbesserungsbedarf in den aktuellen Agrarumweltprogrammen?

 

Reiter: Auf Gunststandorten, also auf intensiv bewirtschafteten Standorten mit hohem Ertragspotential, fällt die Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen (AUKM) verhältnismäßig geringer aus. Es ist richtig, dass sich die Teilnahme an AUKM bei den aktuellen Prämien für die Landwirt*innen nicht immer rentiert. Eine ausschließliche Forderung nach höheren Prämien greift jedoch zu kurz. Auf Gunststandorten sind Flächen für extensive Produktionsformen der AUKM aus sehr unterschiedlichen Gründen nur schwer zu gewinnen. Zum Beispiel besteht in Betrieben mit intensiver Milchproduktion aus landwirtschaftlicher Sicht die Notwendigkeit eiweißhaltiges und leicht verdauliches Futter anzubauen, um die Milchleistung der Kühe zu garantieren. Eine extensive und biodiversitätsreichere Grünlandwirtschaft steht diesem Betriebskonzept teilweise entgegen und erhöht den logistischen Aufwand erheblich. 

Die Bundesländer als Vertragspartner der AUKM sind sich dieser Herausforderungen bewusst. Die Länder stehen vor der Aufgabe, Steuermittel zielgerichtet einzusetzen. Da stellt sich die Frage, welcher Weg bei knappen öffentlichen Mitteln sinnvoller ist und mehr zum Schutz der Biodiversität beiträgt: Soll man bei gleichem Budget in der Summe mehr Fläche auf Nicht-Gunststandorten fördern oder bei höheren Prämien je Hektar weniger Fläche, dafür aber auch auf Gunststandorten? Das ist sowohl eine politische Frage als auch eine Frage der Effektivität des Naturschutzes. 

Wir müssen Konzepte finden, die diesen Anforderungen gerecht werden. Deshalb beschäftigen wir uns im

F.R. A.N.Z-Projekt intensiv damit, die Ausgestaltung von AUKM für hochproduktive Ackerbaustandorte zu verbessern.

Gibt es bereits Lösungsansätze, wie die Umsetzung von AUKM auf Gunststandorten gefördert werden kann?

 

Reiter: Ein Ansatz sind regionale Förderangebote hinter denen differenzierte Prämien stehen. Das Prinzip der Gebietskulissen verfolgen viele Bundesländer. Der Zuschnitt der Gebietskulisse orientiert sich im ersten Schritt an der ökologischen Problemlage und an dem Schutzbedarf. Idealerweise werden für die Gebiete unterschiedliche Maßnahmen angeboten, die an die unterschiedlichen Betriebsformen angepasst sind und mit differenzierten Prämienhöhen arbeiten.

 Ein anderes Beispiel sind Maßnahmen, bei denen die Nutzungsintensität des Ziel-Standortes für die Förderhöhe berücksichtigt wird. Prominentes Beispiel sind die Hamsterschutzprogramme in Niedersachsen. Das Förderangebot ist regional begrenzt und die Zahlung verhältnismäßig hoch.

Landwirt*innen wünschen sich mehr Flexibilität bei der Ausgestaltung der Maßnahmen

Hierbei richtet sich die Kritik häufig gegen Terminvorgaben. In der F.R.A.N.Z.-Studie wurden zu diesem Punkt vor allem die festgelegten Aussaattermine genannt. Gibt es Ansätze, wie man den Landwirt*innen dort entgegenkommen kann?

 

Reiter: Ja, die mangelnde Flexibilität der AUKM ist ein viel diskutiertes Thema. Wir sollten unterscheiden: 

Förderauflagen, die KEINE Flexibilität zulassen, da sie zwingend sind, um das ökologische Ziel der AUKM zu erreichen. In der Regel. werden diese von den Landwirt*innen nicht in Frage gestellt, vorausgesetzt, ihre ökologische Notwendigkeit wird kommuniziert. Dies ist jedoch nicht immer der Fall, so dass Praktiker*innen die Auflagen als „Gängelung“ empfinden.

 Die zweite Gruppe der Förderauflagen umfasst Terminvorgaben. Diese legen z. B. Bewirtschaftungsruhen fest oder das früheste Datum einer Grünlandmahd. Auch Terminvorgaben dienen in der Regel dem Erreichen ökologischer Ziele. Beim Grünlandbeispiel gewährleisten sie, dass Gräser und Kräuter blühen und sich Samen bilden. Die Terminfestlegung ist letztlich notwendig, um den Vertragsinhalt sowohl für die Landwirt*innen als auch für die Verwaltung handhabbar zu machen und beidseitig Rechtssicherheit herzustellen – insbesondere für ein Massenverfahren.

 Niedersachsen nutzt ein interessantes Prinzip. Der Richtlinie ist der zulässige Mahdtermin zu entnehmen. Blühen die Kräuter und Gräser bei warmen Witterungsverlauf früher und erreichen damit das ökologische Ziel vorzeitig, wird von der zuständigen Behörde ein vorgezogener Mahdtermin zugelassen. Dieser wird auf der Homepage des Ministeriums veröffentlich.

 Die letzte Kategorie sind die Förderauflagen, die bspw. aufgrund von außergewöhnlichen Witterungsverhältnissen nicht einzuhalten sind. Dies kann in sehr nassen Frühjahren der Fall sein, in denen Flächen nicht befahrbar sind und somit Festlegungen zu Saatterminen nicht umsetzbar sind. Die Bundesländer setzen in solchen Fällen die Vorgaben i. d. R. aus und melden die Ausnahme auf ihren Homepages. Es ist im Einzelfall möglich, sich auf Antrag von Förderauflagen befreien zu lassen, wenn dies im Einzelfall naturschutzfachlich geboten ist.

Ihre Analyse arbeitet heraus, dass ein Teil der bestehenden Hemmnisse durch Informationsdefizite verursacht wird. Wo bedarf es mehr Transparenz?

 

Reiter: Häufig finden AUKM nicht den Weg in die Praxis: Das Förderangebot zu den AUKM besteht zwar und wird auf den Internetseiten der Ministerien oder in Printmedien publiziert, ebenso die gerade genannten Ausnahmeregelungen zu Saat- oder Mahdterminen, aber dennoch erhalten die Angebote nicht genug Aufmerksamkeit oder gehen in der täglichen Arbeit der Betriebe unter.

Da geht es Landwirt*innen nicht anders als uns allen im Alltag – wir müssen gezielt auf Dinge aufmerksam gemacht werden. Wir vom Thünen-Institut für Ländliche Räume sprechen uns daher für vermehrte gezielte Informationsvermittlung aus, bspw. im Rahmen von Regionalveranstaltungen für Landwirt*innen zur Abwicklung der Direktzahlungen.

 Was auffällt, ist, dass sich ein Großteil der Informationen der Länder im Web auf die rechtlichen Aspekte und die Auflagen konzentriert. Dies sind zweifellos notwendige Informationen für die Entscheidungsfindung. Allerdings steigert eine solche Darstellung selten die Motivation zur Teilnahme. Was deutlich schwerer zu finden ist, sind Informationen, die die fachlichen Hintergründe der Förderauflagen erläutern oder Erfolge der Maßnahmenumsetzung. Auch die Erfahrung im F.R.A.N.Z.-Projekt zeigt, dass sich Landwirte Rückmeldung zu den Effekten der Maßnahmen wünschen und dass Erfolge die Motivation steigern.

Welche Rolle kann die Betriebsberatung dabei übernehmen?  

 

Reiter: Neben der Prämienhöhe kommt der Beratung eine zentrale Rolle zu, um die Akzeptanz der AUKM zu steigern – aber auch um Verstöße und Sanktionen zu vermeiden. Das Thünen-Institut plädiert für ein modulares Beratungssystem, bei dem die Beratung für die Praktiker*innen unentgeltlich ist.
Das Modulsystem sollte die reine AUKM-Informationsvermittlung bis hin zur Begleitung der Betriebe bei der AUKM-Umsetzung umfassen. Das erste Modul beinhaltet ein Informationsangebot zu den AUKM, die folgenden sind betriebsindividuell aufgebaut. So z. B. Unterstützung bei der Wahl, räumlichen Verortung und Anlage von für den Betrieb geeigneter AUKM verbunden mit Feedback über ökologische Erfolge. Letztlich sollte eine wesentliche Aufgabe der Beratung darin bestehen, die Praktiker*innen bei Umsetzung der AUKM zu unterstützen. Dies beinhaltet gezielt die Sanktionsvermeidung. Unsere Empfehlung begründet sich darin, dass das Gros der AUKM-Verstöße nicht durch Verstöße gegen die Förderauflagen verursacht ist, sondern durch Größen- und Lageabweichungen. Dies sind Abweichungen zwischen den jährlichen Antragsangaben und den realen Verhältnissen vor Ort. Mehrheitlich handelt es sich um niederschwellige Sanktionen, die jedoch Akzeptanz und Ansehen der AUKM nachhaltig negativ beeinflussen. Mit Unterstützung der Berater*innen lassen sich solche Fehler vermeiden. Kommt es in der Praxis zu Abweichungen, können diese der Behörde i. d. R. sanktionslos gemeldet werden. Diese Möglichkeit der sanktionsfreien Meldung besteht auch oft bei Bewirtschaftungsfehlern. Wenn durch Beratung die Sanktionshäufigkeit minimiert wird, ergeben sich letztlich auch wesentliche Vorteile für den Verwaltungsaufwand in den Behörden.

 

Wo sehen Sie bei der derzeitigen Ausgestaltung der neuen Förderperiode 2023 – 2027 Chancen, dass Hemmnisse vermieden werden können?

Reiter: In der folgenden Förderperiode 2023 – 2027 wird es weiterhin hohen Handlungsbedarf im Biodiversitätsschutz geben. Unnötig zu erwähnen, dass die AUKM der 2. Säule-Förderung nur ein Puzzleteil sind.
Positiv sehen wir vom Thünen Institut für die Ausgestaltung der AUKM zwei Entwicklungen. Zum einen, dass die EU-Kommission ihre Umsetzung nicht mehr direkt kontrollieren wird, z. B. die Flächengröße und -lage, sondern stattdessen in einem Audit die Mitgliedstaaten prüft, ob die Verwendung der Fördergelder regelkonform erfolgt. Es liegt also in der Hand des Mitgliedsstaates, wie mit den gewonnenen Freiheiten umgegangen wird.

Die Zweite Neuerung sind die sogenannten Eco-Schemes oder Ökoregelungen, die das Greening der ersten Säule ablösen. Dies sind einjährige, freiwillige Umweltmaßnahmen. Noch ist offen, wie Deutschland diese im Detail ausgestaltet. Diskutiert werden flächengebundene Umweltverpflichtungen, die zum Teil dem aktuellen Portfolio der AUKM entstammen, wie (Blüh-) Streifenmaßnahmen oder vielfältige Fruchtfolge. Damit ergibt sich der Vorteil, dass die Ökoregelungen das Budget für die AUKM entlasten und Geld für weitere Biodiversitätsmaßnahmen aus der ersten Säule genutzt wird. Ferner müssen sich Landwirt*innen in den Ökoregelungen nur für ein Jahr festlegen. Dies kann zwar im Einzelfall zu Lasten der ökologischen Wirksamkeit gehen, schafft für die Praxis aber auch Freiräume, Neues auszuprobieren und sich an anspruchsvollere Maßnahmen heranzutasten.

Im Gegenzug besteht eine Herausforderung darin, die (neuen) Ökoregelungen gut auf die AUKM abzustimmen. Das heißt die AUKM müssen inhaltlich und auch bezüglich der Förderhöhe so ausgestaltet werden, dass die Betriebe nicht in den Ökoregelungen, wie den Blühstreifenmaßnahmen „verharren“, sondern weiterhin auch an den höherwertigen Biodiversitätsmaßnahmen der AUKM teilnehmen.

Frau Reiter, vielen Dank für dieses Gespräch!